Yürürlükte bulunan 25 Kasım 2014 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan ÇED Yönetmeliği, Akkuyu Nükleer Santralinin ÇED olumlu kararını beklediğimiz günlerde yayınlanmıştı. Yönetmeliğin geçiş sürecini düzenleyen Geçici 1. Maddesinde; yönetmeliğin yürürlük tarihinden önce, ÇED başvurusu yapılan projeler için, bu yönetmeliğin lehte olan hükümlerinin de uygulanabileceği düzenlemesi yer almaktaydı. Geçici 1. Madde,  Akkuyu NGS projesi için verilen ÇED Olumlu kararının, hangi ÇED Yönetmeliği hükümlerine tabi olacağı konusunda hukuki  belirsizlik doğurmaktaydı. Nitekim, Geçici 1. Madde ve Akkuyu NGS projesi için verilen ÇED Olumlu Kararı, birlikte dava konusu edilmişti.

25.11.2014 tarihli ÇED Yönetmeliği, 9 Şubat 2016 ve 26 Mayıs 2017 tarihlerinde yayınlanan değişiklik hükümleri ile iki kere değişikliğe uğradı. 26 Mayıs 2017 günlü değişikliklerin, Danıştay 14. Dairesi tarafından görülen davada yürütmesi durdurulan maddelere ilişkin olması, başlangıçta “yargı kararının yerine getirilmesi” anlamını doğurabiliyor (!). En azından, böyle bir iddiası var. Haklı sayılacağı yerler de var. Entegre tesislerin tek ÇED sürecine tabi tutulması, sürelerin kısaltılması ve yönetmelikte belirlenen sürelerin uzatılması ya da durdurulmasına ilişkin takdir yetkisinin kaldırılması, izleme-kontrol bilgi formlarının artık ÇED raporu hazırlayan firmalarca yapılamayacak olması gibi yönleri, yargı kararların uygulandığı iddiasını güçlendirebiliyor. Ancak, Toplu konut projeleri-AVM’lerin sadece seçme-eleme kriterlerine tabi tutulması, taş ocaklarının işletme ruhsat alanının kriter olmaktan çıkarılması gibi düzenlemeler, yargı kararlarına aykırılık taşıyor.

ÇED Olumlu ya da Gerekli Değildir kararı olmayan projelerle ilgili teşvik,onay, izin, yapı ve kullanım ruhsatı verilmesini, yatırıma başlanılmasını ve ihale edilmesini yasaklayan Çevre Kanunu’nun 10. Maddesine paralel bir düzenleme içeren ÇED Yönetmeliği’nin 6. Maddesine, “ancak bu durum söz konusu teşvik, onay, izin ve ruhsat süreçlerine başvurulmasına engel teşkil etmez” ibaresi eklenerek, Kanunda yer almayan bir düzenleme Yönetmeliğe eklenmiş.

Görüş bildirmeyen kurumlarının eksik iradelerinin olumlu olarak değerlendirilmesi konusu da daha önceki yönetmeliklerde yer almayan, yeni bir düzenleme. Uygulamadaki işlerliğini ya da aksaklığını birlikte deneyimleyeceğiz.

Peki, bu değişikliklerin, havamız, suyumuz açısından etkileri neler olur? İçeriği paylaşayım, birlikte bakalım.

Yapılan değişiklikleri, taşıdıkları anlam itibariyle başlıklandıracak olursak;

Entegre Tesisler İçin Tek ÇED Süreci İşletilmesi Zorunlu Hale Getirildi

Yeni değişiklikler ile, entegre tesislerin tek ÇED sürecine tabi tutulması, tekrar zorunlu hale getirildi. Tekrar diyorum, çünkü 17.07.2008 Tarihli ÇED Yönetmeliğinde zorunlu olan bu husus, 03.10.2013 ve 25.11.2014 tarihli yönetmelikte idarenin takdirine bırakılmış, bu konuda idare takdir yetkisi tanınması Danıştay 14. Dairesi tarafından hukuka aykırı görülerek, yürütmeyi durdurma kararı verilmişti.

ÇED Yönetmeliğinin Entegre Tesisler için işletilecek ÇED sürecinin usulüne ilişkin düzenleme içeren 25. Maddesi, özellikle termik ve nükleer santral projeleri için verilen ÇED Olumlu kararları hakkında yürütülen davalarda sıkça tartıştığımız bir madde. Maddenin ana tartışması, birden fazla üniteyi kapsayan tesislerde, tek ÇED süreci işletilmesinin zorunluluğu ve gerekliliği üzerine. Birden fazla ünitenin, farklı projeler olarak ayrı ayrı ÇED sürecine tabi tutulmasının entegre tesisin çevresel etkilerinin bütüncül olarak değerlendirilmesini engellediği gerekçesi ile, bilirkişi incelemesine dahi gerek duyulmaksızın iptal edilen ÇED Olumlu kararları oldu. Karabiga’da yapılması planlanan CENAL Enerji Santrali ile ilgili ÇED Olumlu kararlarının iptal gerekçesinde olduğu gibi. Daha sonradan da mahkemeler termik santral projelerinin entegre yapılmaması nedeniyle yapılan savunmaları haklı bularak iptal kararları verdi. İzdemir Termik Santrali projesi de böyleydi. Entegre projeler için tek ÇED raporu düzenlenecek olmasını bir hukuki kazanım saymak gerekir. Çevresel, ekonomik ve sosyal risklerin bütüncül olarak ortaya konulması buna karşı tedbirlerin de belirlenebilir olmasına zemin hazırlayacak.

Eksiklik İçeren Nihai ÇED Raporu İade Edilecek

Yönetmelik değişikliğinin bir maddesi de İDK süreciyle ilgili. İnceleme Değerlendirme Komisyonu toplantısı sonucunda Nihai hali verilen ve Bakanlığa sunulan ÇED raporunda eksiklik tespit edilmesi durumunda rapor iade edilecek. İade edilen rapordaki eksikliklerin 90 gün içerisinde tamamlanmaması halinde ÇED süreci sonlandırılacak.

ÇED Sürecine İlişkin Süreler Kısaltıldı

Yeni değişikliklere göre, Özel Format Bedeli’nin Halkın Katılım Toplantılarının tamamlanmasından itibaren 1 ay içerisinde yatırılmaması durumunda ÇED süreci sonlandırılacak. Bu süre, önceki düzenlemede 3 ay idi.

ÇED Raporunun, Özel Formatın veriliş tarihi itibariyle 12 ay içinde Bakanlığa teslim edilmesi gerekiyor. Talep halinde, 6 ay ek süre verilebilecek. Önceki düzenlemede; ÇED raporunun özel formatın verildiği tarih itibariyle 18 ay içinde sunulması kuralı yer almaktaydı.

Özel formata uygun olmadığı ya da belirlenen çalışma grubu tarafından hazırlanmadığı gerekçesi ile iade edilen ÇED raporunun, 1 ay içinde Bakanlığa sunulmaması durumunda ÇED süreci sonlandırılacak. Bu süre, önceki düzenlemede 3 ay idi.

ÇED Sürecinin Ne Kadar Süre İle Durdurulacağı Belirlendi

Değişikliklere göre; İnceleme Değerlendirme Toplantısında, ÇED sürecinin durdurulmasına karar verilmesi durumunda, 12 ay içerisinde eksikliklerin tamamlandığı, gerekli düzeltmelerin yapıldığı, revize ÇED raporunun sunulması gerekiyor. Bu süre talep edilmesi halinde, en fazla 6 ay uzatılabilir. Önceki tarihli yönetmeliklerde, bu sürenin ne kadar süreceği konusu belirsizdi. 30 Nisan 2012’de ÇED Süreci durdurulan Gerze Termik Santrali Projesi’nde bu belirsizliği deneyimleme şansımız(!) olmuş, 03.10.2013 ve 25.11.2014 tarihli ÇED Yönetmeliklerine açtığımız davalarda, bu hususu dava konusu etmiştik. Ancak, bir sonuç alamamıştık.

Bildirilmeyen Kurum Görüşü, Olumlu Görüş Kabul Edilecek

Değişiklik yönetmeliğinde, önceki yönetmeliklerde rastlamadığımız bir düzenlemeye yer verilerek, İnceleme değerlendirme toplantısı sonrasında 30 takvim günü içerisinde görüş bildirmeyen komisyon üyesi kurum ve kuruluşların olumlu görüş sunduğu kabul edileceği düzenlendi.

Aynı kural, proje tanıtım dosyaları hakkında istenen görüşü sunmayan kurum ve kuruluşlar için de düzenlenmiş. Yeni düzenlemeye göre, Bakanlık Proje Tanıtım Dosyalarının İncelenmesi Sürecinde, gerekli görmesi durumunda kurum ve kuruluşlardan görüş isteyecek, 30 gün içerisinde görüş bildirmeyen kurum ve kuruluşların görüşleri, olumlu görüş olarak kabul edilecek. Lakin bu düzenlemede sorun şu ki, ÇED süreci her ne kadar bir izin süreci olsa da yatırımdan kaynaklanacak riskin belirli hale getirilmesi ve kurumların bu konuda beklenti ve önerilerinin ortaya konulmasıdır. Örneğin bir Büyükşehir sınırları içinde yapılacak atık depolama tesisini proje sahibi yatırımcı, konut alanlarının bulunduğu bir yeri seçmesi halinde, bu projeye görüş vermeyen İl ve ilçe Belediyelerinin görüşünün olumlu olacağının kabul edilmesi düşünülemez. İlin mevcut imar ve mekan planlarında,  yatırımcının atık depolama tesisinin bulunduğu alanın sanayi alanı değil, konut alanı olduğunu varsayalım. Bu durumda, Belediye İdaresi susmak suretiyle, planlarını da değiştirmeyi kabul etmiş sayılacaktır. Bu şekilde planlar, Belediye Meclisi kararıyla değil, susarak değişebileceği gibi hukuki bir garabeti kabul etmek gerekecektir. Ki bu durumun hukukta bir yeri yoktur. ÇED raporlarında özellikle yer seçim ve teknolojik alternatiflere göre risk yönetim kriterleri belirlendiği için, idarelerin susmuş olmasıyla ÇED olumlu kararı için gerekli ön izinlerin de alınmış olacağı, planların da değiştirilmiş sayılacağı anlamına gelecek bir düzenleme yapılamaz. Bu en basitinden yetkide ve usulde parallellik ilkesine aykırıdır.

Bakanlık, ÇED Sürecine Dair Süreleri Uzatamayacak

25.11.2014 tarihli ÇED Yönetmeliği’nin yargı kararları sonrasında, yeniden düzenlenmesi beklenen bazı maddeler, düzenlenmemek suretiyle ÇED Yönetmeliği dışında bırakıldı. ÇED Yönetmeliğinde düzenlenen sürelerin uzatılması ya da durdurulması konusunda Bakanlığa yetki veren 20. Maddesinin, Danıştay tarafından yürütmesi durdurulmuştu. Akkuyu NGS projesi için verilen ÇED Olumlu kararı hakkındaki davada, davacılar tarafında, işletilen ÇED sürecinde ÇED Yönetmeliğinde yer alan sürelere uygun davranılmadığı iddia edilmiş, davalı İdare tarafından, Yönetmeliğin 20. Maddesi uyarınca sürelerin uzatıldığı savunması yapılmıştı.

Yeni değişikliklerde; Yönetmeliğin 20. Maddesi, Kapasite artışları olarak değiştirilmesi üzerine, sürelerin uzatılması ya da durdurulması hususunda bir düzenleme ÇED Yönetmeliğinden çıkarılmış oldu. Bu muğlak durum içerisinde; yargı kararını uygulanması sonucunda böyle bir maddenin Yönetmelikte yer almamış olması yönünde yorum yapacak olursak; ÇED sürecine ilişkin sürelerin uzatılması ya da durdurulmasına ilişkin karar verilemeyeceğini, bu konuda Bakanlığa yetki veren bir düzenlemeni bulunmadığını söyleyebiliriz.

İzleme ve Kontrol Aşaması Nasıl Olacak ?

ÇED Olumlu kararı almış bir yatırımın, başlangıç ve inşaat aşamalarında kaydettiği gelişmelerin, ÇED raporunda verilen taahhütlere uygun davranılıp davranılmadığının denetlendiği aşamaya “İzleme – kontrol aşaması” denilmektedir. Bu denetim kamu düzeniyle ilişkili olduğu için kolluk tarafından yapılması gerektiği hem içtihat hem de yargı kararlarında kabul edilmiştir. Oysa son yıllarda, bu inşaatların verilen ÇED raporlarına uygun olup olmadığını yine aynı ÇED   firmaları tarafından denetlenmesine yönelik değişiklikler yönetmelik maddesi haline getirilmiştir. Bu yöndeki düzenlemeler defalarca yüksek yargı tarafından iptal edilmiştir.  Çevresel denetim raporu hazırlayan firmaların aynı zamanda bu rapora uygun faaliyet yapılıp yapılmadığını mevcut piyasa ilişkileri nedeniyle yapamayacağı pek çok iş kazası ile da ortaya çıkmıştır.

Çevre Kanun’unda yer alan düzenleme; Anayasa Mahkemesi tarafından “Denetleme yetkisinin hangi kurum ve kuruluşa devredileceğinin Yasa’da açıkça belirtilmeksizin Bakanlığın takdirine bırakılması, Anayasa’nın 7. ve 123. maddelerine aykırıdır” gerekçesi ile iptal edilmiştir.  Anayasa Mahkemesi kararında, denetleme yetkisinin ancak yasayla açıkça hangi kurum ve kuruluşa devredileceğinin belirtilmesi halinde devri mümkün olduğunu; Bakanlıkça yasal dayanağı bulunmaksızın yetki devrinin olanaklı olmadığını vurgulamıştı. Sonraki süreçte ÇED Yönetmeliğinde yer alan bu düzenlemeyi iptal eden Danıştay, Anayasa Mahkemesi’nin kararına ek olarak, böyle bir düzenlenmenin, ÇED raporu hazırlayan firmanın kendi kendisini denetlemesi anlamına geldiğinin, bu durumun ise denetimsizlik ortamı doğuracağının altını çizdi.

ÇED Yönetmeliğinin tartışmalı maddeleri arasında yer alan izleme-kontrol aşamasına ilişkin raporlamanın ÇED raporu hazırlayan firmalar tarafından yapılabilmesini öngören düzenleme, yeni değişiklikler ile yürürlükten kaldırıldı. ÇED Yönetmeliği’nde bu konuda bir düzenleme olmaması; anılan raporların ÇED raporu hazırlayan firmalar tarafından yapılması konusunda, Bakanlığa bir takdir yetkisi vermemektedir. Bu denetlemenin kamu eli ile yapılması esastır. Yönetmelikte bu yönde düzenleme bulunmamasına karşın Bakanlığın kuruluş KHK si hükümlerine göre denetim yapmak zorunda kalacağı da açıktır.

Kapasite Artışlarındaki Usul

25.11.2014 tarihli yönetmelikte ve 09.02.2016 tarihinde yapılan değişikliklerde; kapasite artışına gidilen projeler için ÇED sürecine ilişkin usulün belirlenmesi konusunda Bakanlığa takdir yetkisi verilmişti. Kapasite artışına gidilen bir projenin ÇED sürecinin kısaltılmasının, ÇED sürecinin temel aşamalarının tüketilmesi zorunluluğunun ortadan kaldırılabilmesinin önünü açan düzenleme Danıştay tarafından hukuka aykırı görülmüştü. Yeni değişikliklerde, Bakanlığı kapasite artışı nedeniyle işletilen ÇED sürecinin yöntemini belirleme yetkisi, kaldırılmıştır.  Buna göre, kapasite artışına gidilen projeler ile ilgili ÇED süreci; ÇED sürecine tabi projelerle için, ÇED başvuru dosyasının sunulması ile başlayan, yönetmelikte yer alan Halkın Katılımı Toplantısı, Kapsam ve Özel Format Toplantısı, Özel Format Verme, ÇED raporunun sunulması, İnceleme ve Değerlendirme Komisyon toplantısı gibi aşamaların tamamının tüketildiği bir ÇED süreci işletilmesi gerekmektedir. Yürütmesi durdurulan düzenlemede; ÇED Başvuru dosyası sunulan bir kapasite artış projesi ile ilgili ÇED sürecinde, örneğin, Halkın Katılım Toplantısı aşamasının tüketilmesi, zorunlu olmaktan çıkarılabilmesi, öngörülmekteydi..

Diğer yandan, ÇED olumlu kararı verilen bir projede kapasite artışına gidilmesi durumunda; daha önce bu konuda verilmiş yargı kararlarına aykırı olarak, sadece kapasite artışı veya artışları toplamlarının eşik değer veya üzerinde olup olmadığı hususu, ÇED sürecine tabi olmanın kıstası olarak kabul edilmiştir. Oysa ki; yargı kararlarında, kapasite artışı için başvuru yapılan projelerde; kapasite artış oranı ya da oranları toplamı ile mevcut kapasitenin toplamı üzerinden, projenin ÇED sürecine mi yoksa Seçme Eleme Kriterlerine mi tabi olduğunun tespit edilmesi gerekmektedir. Öte yandan, salt kapasite artış oranının kıstas olarak belirlenmiş olması; öncesinde ÇED Olumlu kararı almış projelerde yapılacak kapasite artışlarına ilişkin projenin tekil olarak Seçme Eleme kriterine tabi olmasına ya da EK 2 listesindeki alt limit değerlerinin altında olmaları durumunda ÇED Yönetmeliği kapsamı dışında kalmasına sebebiyet vermektedir.

Yargı Kararları Nasıl Dolanılır ?

Özellikle taş ocakları için verilen ÇED Gerekli Değildir kararları hakkında açılan davalarda içtihat niteliği kazanan; “ruhsat alanı yönetmelikte yer alan 25 Hektarlık sınırdan daha büyük bir alanı kapsayan projelerin ÇED sürecine tabidir” kuralı, yeni değişikliklerle ortadan kaldırılmaya çalışılmaktadır. Uygulamada, 25 hektardan daha büyük ruhsat alanına sahip olan işletmeler; bu alanın 24 hektarlık kısmı üzerinden başvuru yaparak, ÇED gerekli Değildir kararı almaya çalışmakta, bu durum Mahkemeler tarafından hukuka aykırı bulunmaktadır. Yeni düzenlemede, “ruhsat alanı büyüklüğüne bakılmaksızın” ibaresi kullanarak, yargı kararlarının 25 hektardan daha büyük ruhsat alanına sahip projeler için aradığı koşul ortadan kaldırılmaya çalışılmaktadır.

Toplu Konutlar ve Alışveriş Merkezleri Yine Sadece Seçme ve Eleme Kriterlerine Tabi

25.11.2014 tarihli yönetmelikte; toplu konut projelerine sadece Ek – 2 Listesinde yer verilmek suretiyle Seçme – Eleme kriterlerine tabi tutulmuştu. Danıştay 14. Dairesi; toplu konut projeleri ile sadece Ek-2 Listesinde düzenleme yapılmış olmasını hukuka aykırı bularak, yürütmeyi durdurma kararı vermişti. Danıştay aynı gerekçelerle, Alışveriş merkezi projeleri için de sadece Ek – 2 Listesinde düzenleme yapılmasını da hukuka aykırı bulmuştu. Yeni değişikliklerde; toplu konut projeleri ve alışveriş merkezi projeleri; kapasite değerleri düşürülerek, yine sadece Ek-2 Listesinde yer verildi. Oysa, Danıştay, bu projelerin, kapasite değerlerine göre ayrıma tabi tutularak hem EK-1 ve hem de Ek-2 Listesinde veya sadece Ek-1 Listesinde düzenlenmesinde engel bulunmadığını gerekçe göstererek yürütmeyi durdurma karar vermişti.

Sonuç Yerine

Son değişiklikle, 25 Kasım 2014 tarihli ÇED Yönetmeliği’nin bir kısım maddelerinin değiştirilmesi, bir kısmının yürürlükten kaldırılması öngörülmüş. ÇED yönetmeliği ile izin süreçlerini basitleştirmek kadar, yatırımların gerçek izlenebilirliğini sağlamak da amaç olarak görülmek zorundadır. Bu yönetmeliğin asıl amacı izinlerin çevresel, ekonomik ve sosyal risklerinin belirliliğini bir rapora bağlamak, bu yatırımları izlemek, inşaat ve işletme aşamasında ise bu ekolojik ve sosyal risklerin ortaya çıkmasını engellemektir. Bu amacı unutan düzenlemeler olduğu aşikardır.

Değişiklikler ile birlikte yönetmeliğin olumlu yönlerini de ortaya koymak gerekir. Termik ve nükleer santral projeleri gibi entegre tesisler için tek ÇED raporu ya da PTD sunulmasının zorunlu hale getirilmesi, izleme-kontrol aşamasının raporlaması yetkisini ÇED raporu hazırlayan firmalara verilmesinin önünü açan düzenlemelerin yönetmelikten kaldırılması, bu anlamda Bakanlığın denetim sorumluluğunu üstlenmesi, yönetmelikte yer alan sürelerin uzatılması ya da durdurulması konusunda idareye verilen takdir yetkisinin yönetmelikten çıkarılması; ÇED Yönetmelikleriyle ilgili uzun yıllardır oluşan kamuoyunun, iklim davalarının ve diğer tüm korumacı hukuki birikimin etkisini görmemiz gerekir.

Çevreyi ilgilendiren her türlü yatırımın inşaat ve işletme aşamalarının denetimiyle ilgili de kamu denetiminin harekete geçirilmesinde çevreyi koruma ödeviyle donatılmış tüm yurttaşlara etkin bir rol düşmektedir. Havayı, suyu, toprağı, ormanı korumak bir yurttaşlık ödevidir.